29前引[13], 乔晓阳书, 第245页。

2.《法律援助法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案征求意见稿》）第5条规定：国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。其中可能包括：公设辩护人、私营律师、定约律师、公益计划、律师协会、律师助理及其他人。

公设辩护人制度是美国刑事法律援助的主要实施机制。法律援助中心是具有独立法人地位的公益事业单位，在本行政区域内负责组织、实施法律援助事务。当然，后文将介绍的域外实行的受援人依照费用分担原则偿还的部分资金、法律援助诉讼保险、福利彩票、义务代偿金制度也有借鉴意义，只是这些社会支持措施都是次要和辅助的，国家财政支持才是主导和首要的。其职责是及时公布履行职能或行使权力的情况等。（3）广东省提升服务质量，主动参与政府主导的维权机制。

《法律援助条例》并未规定费用分担问题，但近些年的实践中已经开始有些突破性的做法。功能叠床架屋，浪费法律援助资源。[47] 比如，出入境改革是在公安部的统一领导下，通过授权方式推进，也允许地方在实施中积极探索。

另一方面，也是想转化为警察法上的一个特殊话题，从警察关注的视角、关联性更广的范围来展开探讨。公安部可以统一指导、监督，省级公安机关主要从事具体事项上的协调、指导、监督与规划。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修订）第66条规定，人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。本文要探讨的问题不是警察权要不要在中央与地方之间进行划分，这已为立法实践和理论研究所逾越，当下我们需要解决的是应该怎么划分，也就是在中央与地方的警察权划分上，究其根本，现在是没有划清，还是不易划清？为什么？怎么解决？隐匿在这些追问之下的一个基本问题就是，在警察权划分上，在继续推进统一警察制度建设的同时，如何充分发挥地方公安机关的治理能力？也就是，在警察法领域怎么寻求一统体制与有效治理之间的平衡？ 为此，在本文中，首先，通过法规范的梳理，我们发现，从《人民警察法》到《公安机关组织管理条例》，跨度十年之久，然而，中央与地方的事权划分没有根本改进，依然是粗略的、宣示性的，法治化程度不高。

经过长期的法制建设，中央立法无处不在、无处不有，因此，属于纯粹由地方立法来规范的事项有限，除非先行立法。但是，事权是由法律明确授予的。

但是，在我看来，上述划分过于简单，真实的面貌应当是（见表格1），（1）对于中央行政事权，应当由中央立法规范，排除地方立法染指。转自，管欧：《地方自治新论》，五南出版社1989年版，第261页。并且，他进一步提出，在划分公安事权的基础上，把警察划分为中央警察和地方警察两大部分。因此，他们认为，经济标准更基础，常态下法律标准起到形式确认的功用。

所谓决断，在立法上，体现为创制立法。对于这些成因，近期社会学、经济学对央地关系的研究成果，比如行政发包制、一统体制与有效治理的矛盾分析等，都能够提供很有说服力的分析工具。依据行政管理科学的基本原理，在划分中央政府与地方政府以及地方各级政府的权限时，首先应界定中央及地方各级政府在国家行政体系中的地位和作用，依此确定各自的核心任务领域，进而配备相应的职权。[40] （2）三分法 所谓三分法，就是将公安机关的职责划分为中央事权、中央与地方共同事权以及地方事权。

在我看来，刑事执法中的预防、惩治，治安中的危险物品管制、特种行业管理、游行示威，道路交通的疏通等，就更偏向地方事权。因此，对地方事权、中央与地方共同事权的规定，特别是其中决断的具体事项、归属主体，必须明确具体，才能稳定运行，一方面，不至于上下随意滑动，或者权力不时上收。

从上述法规范的梳理中，还不难发现，中央事权、中央与地方共同事权比重大，且较为明确，地方事权十分有限。参见，张震华：关于中央与地方事权划分的几点思考，载于《海南人大》2008年第7期。

[32] 在我看来，第一，可以说，迄今，划分标准的讨论空间已近枯竭，再探索下去，恐怕也不会有多少新意，遑论颠覆性发现。[5] 参见，陈达元：对公安机关事权划分及经费保障探讨，载于《中国人民公安大学学报》（社会科学版）1996年第2期。属于中央事权的，也允许地方公安机关有些微的执行方式创新。警察职责的来源与建构必须通过立法，通过立法权的分配来落实，也就离不开立法事权的划分。其中，由地方决断的事项越广、权限越大，地方治理能力越强，反之，越弱。地方立法能力越强，地方治理的能力也越强。

第一，条款之中有国家统一规定、国务院另行规定、公安部统一监制、由中央国家机关审核批准等表述的，或者从内容上看，属于必须全国统一的基本制度的，属于中央事权。因此，必须对事权划分进行法治化作业了。

上级公安机关为追求政绩、彰显存在，不断发号施令、监督检查、考核问责，这会使得条的关系变得越来越清晰，从而抑制并损害下级公安机关回应地方事务的能力。另一个是第37条，国家保障人民警察的经费。

[32] 参见，朱丘祥：《从行政分权到法律分权——转型时期调整垂直管理机关与地方政府关系的法治对策研究》，中国政法大学出版社2013年版，第50页。[6] 然而，在世纪之交，由于市场经济获得了合法性，中国政府将自己定位为市场的规制者和公共服务的提供者。

[21] 比较有影响的观点是能力与效率标准，也称公共产品层次性理论、公共产品分层理论。因此，需要在中央无暇顾及、关注不够之处，充分发挥地方信息优势、管理便利，提供适合当地需求的公共产品。[38] 他们进一步指出，对于地方事权，应当要强调指导性，以块为主，自主履职。[9] 事权是指特定层级政府承担公共事务的职能、责任和权力。

参见，刘剑文、侯卓：事权划分法治化的中国路径，载于《中国社会科学》2017年第2期。[24] 公共产品的划分有二分法、三分法之说，二分法就是分为全国性和地方性，三分法包括全国性、准全国性和地方性。

至于原则如何，留待阐释。2、《公安机关组织管理条例》 按照同样的识别方法，可以选剔和归类如下： （1）《公安机关组织管理条例》（2006年）通过以下几种表述进一步明确中央事权，一是按照符合国家规定、符合国家规定，有关规定的内容应当属于中央事权，包括：警务技术职务的设置（第13条）、任职资格条件（第16条）、工资待遇（第35条）、保险（第36条）、抚恤和优待（第37条）、工时制度和休假制度（第38条）、退休（第39条、第40条）。

该条款在阐释上具有极大的灵活性，或者说，不确定性。地方事权的建构、规范与实现，一是通过中央立法明确规定，二是由地方立法详细构造。

这种分梳，尽管一鳞一爪，也不免争执，我想还是能够大致分梳出具体的事权划分，并作为分析的起点。比如，由地方负责实施的事项，显然是指行政事权，却没有明确是纯粹的执行还是在执行之中也有决策。但是，它们却不具有独占、排他的属性。二是在中央与地方共同行政事权之中，对于主要依靠地方来落实的行政事项，中央应当保持克制，扩大地方决策的行政事项范围。

[44] 在共同事权上，地方事实上有着很多决策空间，以便能够进行改革探索。这些事项的地域属性强，必须由地方因地制宜，根据实际情况裁断。

[28] 这是主流观点，[29] 对公安事权的划分影响极大。[10] 事权即职权，是处理事情的权力，包括国家事权、政府事权和财政事权三个部分。

1、对应关系 那么，行政事权与立法事权是什么对应关系呢？张千帆教授认为，对于纯属于地方性质的事项，应该由地方立法加以规制，中央立法不应干预。这与中央与地方的一般事权划分状况一样，基本上处于发挥两个积极性的政治表达，法治化建构的程度不高。